Au début du mois d’octobre, la Cour d’appel des États-Unis pour le neuvième circuit s’est penchée sur la règle générale selon laquelle la décision d’un consulat de refuser un visa ne peut pas être examinée par un tribunal – cette règle est aussi appelée doctrine de la non-révisabilité consulaire – et la Cour a rappelé que dans certaines situations, les tribunaux peuvent examiner le dossier si le refus d’un visa par un consulat était raisonnable.

Dans ce post, nous examinons le cas Muñoz v. le Département d’État des États-Unis.  Nous soulignons comment il constitue non seulement un rappel utile aux limites importantes de la doctrine de la non-révisabilité consulaire, mais aussi comment il appuie l’argument selon lequel un consulat a la responsabilité de fournir la démonstration factuelle d’un refus de visa dans un délai raisonnable.

Qu’est-ce que la non-révisabilité consulaire ?

La non-révisabilité consulaire est une doctrine qui stipule que les décisions relatives aux visas prises par les agents consulaires (agents du service extérieur du Département d’État américain représentant les États-Unis dans d’autres pays) ne peuvent faire l’objet d’un appel devant les tribunaux américains. En d’autres termes, il s’agit de la doctrine établissant que « la décision d’un fonctionnaire consulaire de refuser un visa à un étranger n’est pas soumise à un contrôle judiciaire. » Khachatryan v. Blinken, 4 F.4th 841, 849 (9th Cir. 2021).

Cette doctrine repose sur le « respect des tribunaux pour la séparation des pouvoirs » et aussi sur le fait que les tribunaux ne disposent pas du pouvoir étendu sur le système d’immigration du pays qui est celui des pouvoirs exécutif et législatif. Par conséquent, les tribunaux examinent la question de savoir si l’intérêt du gouvernement à refuser un visa l’emporte sur l’intérêt de la liberté d’un individu à le voir approuvé seulement dans les cas où le gouvernement n’a pas réussi à fournir « une raison apparemment légitime et de bonne foi » pour refuser le visa. (Voir Kerry v. Din, 576 U.S. 86 (2015)).

Si le consulat a fourni un avis adéquat, l’individu doit alors démontrer que l’agent consulaire a agi de mauvaise foi. S’il ne peut pas le démontrer, la décision du consulat ne sera pas révisée par le tribunal.

La doctrine de la non-révisabilité des décisions consulaires s’applique largement aux décisions consulaires, qu’elles concernent des étrangers à qui le consulat refuse l’entrée sur le territoire ou des citoyens et résidents permanents américains qui reçoivent une décision du consulat concernant un membre de leur famille (pour quelques exemples, voir notre article précédent).

Existe-t-il des exceptions à la doctrine de la non-révisabilité consulaire ?

Heureusement, les tribunaux ont clairement indiqué qu’il existe une exception à la doctrine générale selon laquelle les décisions des agents consulaires ne peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Dans deux des affaires les plus influentes impliquant la doctrine de la non-révisabilité consulaire – Kleindienst v. Mandel , 408 U.S. 753 (1972) et Kerry v. Din, 576 U.S. 86 (2015) – la Cour suprême a jugé qu’il existe une exception à la doctrine de la non-révisabilité consulaire lorsque, premièrement, le refus d’un visa a un impact sur les  » droits fondamentaux  » d’un citoyen américain et, deuxièmement, lorsque le gouvernement n’a pas réussi à fournir  » une raison apparemment légitime et de bonne foi  » pour refuser le visa.

Quels sont les faits à l’origine de l’affaire Muñoz ?

Dans l’affaire Muñoz, la cour d’appel de la neuvième juridiction a conclu que lorsque la décision d’un consulat concernant une demande de visa a une incidence sur les droits constitutionnels d’un citoyen américain, la procédure régulière exige que le consulat informe le citoyen de sa décision « en temps utile et de manière adéquate ».

L’affaire concernait Sandra Muñoz, une citoyenne américaine. Mme Muñoz était mariée à Luis Asencio-Cordero, un citoyen du Salvador. Mme Muñoz a déposé une demande de carte verte auprès de l’USCIS au nom de son mari. L’USCIS a approuvé la demande.

M. Asencio-Cordero s’est ensuite rendu au consulat américain au Salvador pour recevoir le visa. En décembre 2015, le consulat a refusé sa demande de visa.

Comme justification, le consulat a seulement cité la loi en vertu de laquelle ils ont refusé la demande, 8 U.S.C. § 1182(a)(3)(A)(ii). Cette loi stipule de manière générale que tout ressortissant étranger qui tente d’entrer aux États-Unis pour se livrer à une activité illégale est interdit de territoire. À l’époque, le consulat n’a pas donné d’autres explications et n’a pas indiqué de faits spécifiques qui l’ont amené à cette conclusion.

Mme Muñoz a intenté un procès au consulat en janvier 2017. En septembre 2018 – près de trois ans après que le consulat a refusé le visa – le gouvernement a déclaré pour la première fois que l’agent consulaire avait refusé le visa après avoir conclu que M. Asencio-Cordero était membre d’une organisation criminelle. En novembre 2018, le gouvernement a donné à Mme Muñoz une explication de la base factuelle de sa décision

Qu’a retenu la neuvième juridiction dans l’affaire Muñoz ?

Un citoyen américain a un intérêt en fait de liberté dans la demande de visa de son conjoint non-citoyen.

Le tribunal a d’abord estimé que Mme Muñoz avait un « intérêt de liberté protégé » dans la demande de visa de son mari. Cette conclusion est logique. Aux États-Unis, le droit de se marier est considéré comme un droit fondamental (voir, par exemple, l’affaire Obergefell v. Hodges, dans laquelle la Cour suprême a jugé que ce droit fondamental est garanti aux couples de même sexe en vertu du quatorzième amendement de la Constitution américaine). En outre, la Cour a noté que les citoyens américains ont un intérêt à pouvoir vivre dans leur pays de citoyenneté.

Si l’on combine ces deux concepts, Mme Muñoz a clairement un intérêt en matière de liberté à épouser la personne de son choix et à pouvoir résider avec elle dans son pays de citoyenneté, les États-Unis. Le refus de délivrer un visa à son mari l’oblige à choisir entre ces deux intérêts. Par conséquent, comme le dit la Cour, « un citoyen américain possède un intérêt de liberté dans la demande de visa de son conjoint non-citoyen. »

Le consulat a donné à Mme Muñoz une explication adéquate de la raison du refus de visa.

Après avoir conclu que Mme Muñoz avait, en fait, un intérêt de liberté dans la décision de visa, la Cour a ensuite demandé si le consulat avait donné à Mme Muñoz une « raison en apparence légitime et de bonne foi » pour le refus. Le consulat peut satisfaire à cette exigence en indiquant un fait spécifique dans le dossier qui crée au moins un certain lien avec le motif d’inadmissibilité. Le tribunal a estimé que le consulat avait satisfait à cette exigence en novembre 2018, lorsqu’il a expliqué à Mme Muñoz qu’il avait refusé la demande de visa de son mari  » après avoir pris en compte [son] entretien en personne, un examen de ses tatouages et les informations fournies par les forces de l’ordre indiquant qu’il était membre du MS-13. « 

Cependant, étant donné que la notification du consulat à Mme Muñoz n’a pas été faite dans les délais, le consulat n’est pas protégé par la doctrine de non-révisiabilité consulaire, et le tribunal peut déterminer si le motif du consulat pour refuser le visa était raisonnable.

Mais la Cour ne s’est pas arrêtée là. Elle a ensuite demandé si l’explication du consulat à Mme Muñoz était « opportune et adéquate ». Le tribunal a estimé que, même si le consulat avait donné à Mme Muñoz une raison légitime de refuser le visa, il lui avait fallu trois ans pour le faire. Ceci, selon la cour, était déraisonnable et violait son droit à une procédure régulière. Le résultat ? Le consulat ne pouvait pas se cacher derrière la doctrine de la non-révisabilité consulaire, ce qui signifie que le tribunal pouvait examiner la décision du consulat pour déterminer si son refus de visa était raisonnable. Le neuvième circuit est arrivé à la conclusion suivante :

« Nous concluons donc que, lorsque la décision relative à la demande de visa d’un non-citoyen implique les droits constitutionnels d’un citoyen, la procédure régulière exige que le gouvernement informe le citoyen en temps utile et de manière adéquate d’une décision qui privera le citoyen de cet intérêt. »

Pourquoi l’arrêt Muñoz est-il important ?

Muñoz indique clairement que, lorsqu’un citoyen américain a un intérêt s’agissant de liberté dans une décision de visa, le consulat doit non seulement donner au citoyen américain la base factuelle du refus, mais il doit également fournir cette explication dans un délai raisonnable.

Mais quel délai est « raisonnable » ? La Cour suggère que la notification fournie entre un mois et un an après le refus de visa est probablement adéquate, alors que la notification fournie trois ans après le refus ne l’est clairement pas.

La non-révisabilité consulaire m’empêche-t-elle de poursuivre le consulat pour un délai déraisonnable ou pour ne pas avoir pris de décision ?

L’un des enseignements supplémentaires de l’affaire Muñoz est que la doctrine de la non-révisabilité consulaire est toujours bien présente. En d’autres termes, les tribunaux ne sont généralement pas disposés à examiner la décision d’un consulat concernant un visa, en particulier lorsqu’un citoyen américain ou un résident permanent n’est pas affecté par cette décision.

Cela ne signifie toutefois pas qu’il n’y a pas d’option pour ceux qui attendent depuis longtemps que le consulat prenne une décision concernant leur demande de visa.

La non-révisabilité consulaire n’empêche pas un demandeur de poursuivre le consulat pour un retard déraisonnable ou pour ne pas avoir pris de décision.

La non-révisabilité consulaire s’applique une fois que le consulat a pris une décision, mais ne s’applique pas lorsque le consulat n’a pas pris de décision ou a tardé à le faire. Dans de telles situations, vous pouvez déposer une action en “mandamus” contre le consulat.

Comme il a été expliqué dans un précédent article, une action en mandamus consiste à demander à un tribunal d’enjoindre le gouvernement à accomplir un acte spécifique auquel la loi l’oblige.

Dans le contexte de la loi sur l’immigration, les consulats sont tenus par la loi de réaliser de nombreuses choses. Lorsqu’ils ne le font pas ou prennent un temps déraisonnable pour les faire, nous pouvons généralement demander à un tribunal de district d’ordonner au consulat de les faire.